Back to Yury Neretin homepage (English)
Back
Encoding CP1251
"Евгений Ясин". Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива
Опубликовано в "Вопросы экономики", 2002, 11
Полный текст по ссылке
Ниже полностью приводится раздел, посвященный науке, хотя о науке есть и в общефилософской части о "бюджетных учреждениях".
Ниже - курсив авторский, bold - мой (они могут пересекаться)
===========================
В сфере науки в качестве основных направлений экономии бюджетных средств следует выделить:
1) Упорядочение штатов НИИ государственного сектора.
В последние годы, несмотря на дефицит бюджетных средств, росло число государственных научных организаций. За период с 1994 по 2000 год еще возникло почти сто таких организаций. Сегодня в федеральной собственности находится около 2,8 тысяч научных организаций (в то время как в США их 39, в Великобритании – 45, в Германии – 82, в Японии – 96). За счет формирования новых институциональных единиц на 11% увеличилась сеть научных организаций Российской академии наук: пополнение составило 45 единиц. В результате заметно уменьшившиеся в реальном выражении объемы бюджетного финансирования распределяются между все большим количеством организаций государственного сектора. Такое дробление средств препятствует их концентрации на приоритетных направлениях исследований и разработок, снижает эффективность их использования в сфере науки.
Увеличение числа научных организаций сопровождалось серьезными сдвигами в структуре персонала, выполняющего исследования и разработки, по категориям. Сокращение доли исследователей с 52 до 48% и техников с 12 до 8,5% в 1991-2000 годы сопровождалось повышением удельного веса вспомогательного и прочего персонала с 35,7 до 43,5%. В отдельных секторах науки, в том числе в РАН, на фоне общего спада занятости наблюдался абсолютный рост контингента хозяйственных работников. Снизился образовательный уровень персонала, занятого исследованиями и разработками: сегодня 40% работающих в науке не имеют высшего образования.
При этом многие научные сотрудники, номинально числящиеся в штате академических и отраслевых НИИ, фактически занимаются другими видами деятельности, работают в других организациях. По оценке, почти половина ученых академических институтов имеет второе место работы.
Учитывая, что базовое финансирование научных организаций составляет порядка 18 млрд. руб., за счет упорядочения штатов этих организаций и соответствующего сокращения расходов на их содержание может быть получена экономия, оцениваемая в семь-девять миллиардов рублей применительно к федеральному бюджету 2002 года.
2) Прекращение финансирования дублирующейся тематики из различных разделов федерального бюджета, совершенствование бюджетной классификации.
Наряду с разделом 06, научно-исследовательские работы финансируются также из других разделов федерального бюджета (например, в рамках раздела 24 "Исследование и использование космического пространства", Фонда министерства атомной энергетики России, научно-технических программ угольной промышленности, финансирования геологоразведочных работ, мониторинга окружающей среды, участия в международных научных исследованиях и др.). Эти расходы могут достигать десяти миллиардов рублей. Упорядочение системы планирования бюджетных расходов на науку позволит по оценке сэкономить до 30% от указанной суммы, высвободив таким образом до трех миллиардов рублей средств федерального бюджета.
Таблица 3.4 Сводная оценка резервов в сфере науки.
Ожидаемая экономия средств федерального бюджета (млрд. руб.)
Упорядочение штатов НИИ государственного сектора 7 - 9
Совершенствование бюджетной классификации, прекращение финансирования дублирующейся тематики из различных разделов федерального бюджета 3
Итого 10-12
Выше было отмечено нерациональное использование бюджетных средств, выделяемых на науку. В более широком плане, говоря о роли государства в развитии науки, следовало бы сделать следующие замечания, которые могли бы стать предметом для специальной дискуссии.
1. Наука не должна рассматриваться как область, содержащая большие резервы экономии государственных расходов. Так сложилось, что в России был создан мощный потенциал фундаментальной науки и прикладных НИОКР, особенно в отраслях имеющих оборонные приложения. Этот потенциал нужно сохранить и приумножить, ибо наука является одним из главных факторов прорыва России в экономику XXI века, в ряды развитых и процветающих стран.
2. Позиции российской науки, однако, ослаблены в течение последних десяти лет как вследствие трансформационного кризиса, так и в силу торможения или возможно полной приостановки каких-либо структурных реформ в этой сфере. Существует убеждение, укорененное в академической научной элите и энергично ею распространяемое, что главная беда нашей науки – рыночные реформы и вызванное ими резкое сокращение государственного финансирования. Это сокращение действительно имело место: за 1991-1998 годы почти в шесть раз только в гражданской науке и в восемь раз, включая оборонные и космические исследования. Но расточительное финансирование науки советского времени, особенно в связи с милитаризацией науки (до 70-75% всех расходов на науку шли на военно-ориентированные НИОКР), оказалось непосильным для экономики и стало одним из факторов кризиса и распада планово-распределительной системы в целом. Такого масштаба и структуры расходов на науку уже не будет никогда. Тем более необходимо, учитывая стоящие перед наукой национальные задачи, осуществить в этой сфере структурные реформы, которые позволяли бы получать высокие научные и инновационные результаты при существенно более низких относительных затратах.
3. Научные результаты, особенно в фундаментальных исследованиях, характеризуются высокой степенью непредсказуемости и измерить эффективность затрат на их достижение обычно крайне сложно. Отсюда целесообразность определенной избыточности расходов, гибкости и маневренности, которые учли бы косвенную полезность интеллектуальной среды, бесцельных на первый взгляд конференций, семинаров, убыточных изданий и т. п. Чрезмерно жесткое бюджетное планирование и контроль за целевым использованием выделенных средств могут приносить в этой сфере больше вреда, чем пользы.
Судить о степени полезности научных работ до материализации их результатов в новых продуктах и технологиях может только профессиональное научное сообщество. В то же время, как и в иных сферах, представители этого сообщества в отсутствие конкуренции склонны к образованию кланов с целью монополизации их влияния в определенных отраслях знаний.
Это положение было характерно для советской науки и в значительной мере сохраняется поныне. Высокий авторитет Российской академии наук безусловно связан с тем, что она представляет собой форму организации научного сообщества. Вместе с тем она склонна к тому, чтобы монополизировать финансовые ресурсы, выделяемые на фундаментальные, т. е. некоммерческие исследования, превратиться в своего рода ведомство от науки. И в настоящее время, выполняя важные функции в финансировании научных исследований, она реально распределяет средства на сеть учреждений и штатную численность работников, хотя формально в планах присутствуют проекты и программы.
4. Существует мировой опыт применения иной модели финансирования науки в форме научных фондов, организующих конкурсное распределение грантов на основе независимой экспертизы предлагаемых проектов и программ. При этом требуется ротация экспертов и привлечение их в том числе из-за рубежа. Такие фонды были созданы после 1992 года и в России – Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) и Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ). Однако через них распределяется только 8% бюджета по статье 06 "Фундаментальные исследования и содействие НТП". Остальное составляет так называемое базовое финансирование, распределяемое на гражданскую науку по учреждениям через РАН и отраслевые министерства без каких-либо конкурсов и серьезных экспертиз. Эти средства идут на содержание "сети", т. е. нередко пустых вывесок. В перспективе роль научных фондов, видимо, должна быть повышена в разы, чтобы сделать финансирование через них основной формой. Однако в 2003 году обсуждалось сокращение доли научных фондов с 8,5 до 6%. Иначе как возвратом к советской схеме ведомственного финансирования это назвать нельзя.
5. Традиционная слабость российской науки – коммерциализация, превращение исследовательских результатов в товарный интеллектуальный продукт. Между тем сыграть свою роль в формировании экономики XXI века наука сможет только при условии успешного решения этой проблемы, прежде всего частным сектором. Роль государства должна состоять в том, чтобы содействовать формированию инфраструктуры коммерциализации знаний и технологий, развитию малого высокотехнологичного бизнеса, обеспечить защиту интеллектуальной собственности.
Мы ограничиваемся здесь только этими замечаниями в силу сложности и остроты проблемы и неготовности к конкретным рекомендациям. Но очевидно, что возможности в этой сфере огромны и необходимо вернуться к обсуждению проблем организации науки в условиях эффективной рыночной экономики.